ΔιαΝΕΟσις: ΕΣΠΑ – Ένα Εν Μέρει Ανεκμετάλλευτο Εργαλείο

Από τη δεκαετία του ’80 και μέχρι σήμερα έχουν εισρεύσει στα δημόσια ταμεία της χώρας μας από τα κοινοτικά ταμεία χρήματα που ισοδυναμούν με το ΑΕΠ της ή, εναλλακτικά, χρήματα με τα οποία θα μπορούσε να είχε αποπληρωθεί το ήμισυ του δημοσιονομικού μας χρέους. Ωστόσο, σύμφωνα με πολλές εκτιμήσεις το αναπτυξιακό τους αποτύπωμα έχει παραμείνει διαχρονικά περιορισμένο.

Όπως ίσως θυμάστε, μια παρόμοια αξιολόγηση είχε κάνει η διαΝΕΟσις και για το προηγούμενο ΕΣΠΑ 2007-2013

Το τρέχον ΕΣΠΑ 2014-2020

Πριν αναλυθούν όλα τα παραπάνω, είναι χρήσιμο να γίνει μια αποσαφήνιση των χρονολογιών στις οποίες αναφέρεται κάθε προγραμματική περίοδος, καθώς υπάρχει πλέον μεγάλη απόκλιση μεταξύ των ονομαστικών και των πραγματικών ημερομηνιών. Το πρώτο ΕΣΠΑ, το “Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς 2007-13”, ολοκληρώθηκε τελικά με μια –πανευρωπαϊκή– καθυστέρηση δύο ετών, στο τέλος του 2015, ενώ η ημερομηνία κλεισίματος της προγραμματικής περιόδου ορίστηκε στις 31 Μαρτίου του 2017. Το τρέχον ΕΣΠΑ, το οποίο μετονομάστηκε σε “Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης 2014-20”, ξεκίνησε ουσιαστικά στις αρχές του 2016 και αναμένεται να ολοκληρωθεί μέχρι το τέλος του 2023.

Ένα άλλο σημείο που χρήζει διευκρίνισης είναι ότι το ΕΣΠΑ δεν αποτελεί ένα ενιαίο πακέτο κονδυλίων, την κατανομή του οποίου μπορεί ελεύθερα να αποφασίσει η κάθε χώρα. Αντίθετα, το κοινοτικό μέρος του ΕΣΠΑ –δηλαδή το 80% του συνόλου– είναι στην πραγματικότητα μια άθροιση των ποσών που διατίθενται από πέντε επιμέρους ευρωπαϊκά ταμεία:

• το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ),
• το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ),
• το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ),
• το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και
• το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Δεδομένου ότι το κάθε ταμείο χρηματοδοτεί συγκεκριμένο εύρος πράξεων, με τις δικές του στοχεύσεις και τους δικούς του όρους και προϋποθέσεις, η χονδρική κατανομή των πόρων του ΕΣΠΑ είναι καθορισμένη ex ante σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Επομένως, οι βαθμοί ελευθερίας της εκάστοτε χώρας στο πού θα κατευθύνει τους πόρους αυτούς είναι περιορισμένοι, καθώς αλλαγές στη σχετική συμμετοχή του κάθε ευρωπαϊκού ταμείου απαιτούν την έγκριση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Για την αντιμετώπιση της κρίσης του νέου κορωνοϊού επετράπη, για το τρέχον ΕΣΠΑ, η ελεύθερη μεταφορά πόρων μεταξύ των τριών πρώτων από τα παραπάνω ταμεία και μεταξύ διαφορετικών κατηγοριών περιφερειών· αλλά δεν φαίνεται πιθανό αυτή η δυνατότητα ευελιξίας να ενσωματωθεί στο επόμενο ΕΣΠΑ.

Το τρέχον ΕΣΠΑ, λοιπόν, είναι ένα σύνολο κονδυλίων, συγχρηματοδοτούμενων σε μια αναλογία 20-80 από το ελληνικό δημόσιο και τα προαναφερόμενα ευρωπαϊκά ταμεία, που αθροίζει περίπου στα €26,1 δισ.. Οι δράσεις του ΕΣΠΑ που χρηματοδοτούνται από το ποσό αυτό μπορούν να κατηγοριοποιηθούν σε 8 βασικές ενότητες: κάθε ένα από τα 7 τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (ΕΠ) και το σύνολο των 13 Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΠΕΠ). 

1. Το ΕΠ Ανταγωνιστικότητα, Επιχειρηματικότητα και Καινοτομία (ΕΠΑνΕΚ), με προϋπολογισμό €4,7 δισ., περιλαμβάνει κυρίως δράσεις ενίσχυσης ιδιωτικών επιχειρήσεων, ενεργειακής αναβάθμισης των κτηρίων και αναβάθμισης του συστήματος μεταφοράς και διανομής της ενέργειας. Ένα μεγάλο μέρος των κονδυλίων του ΕΠΑνΕΚ (€1,2 δισ.) προγραμματίζεται να διατεθεί μέσω της σύστασης ευρύτερων ταμείων της Ελληνικής Αναπτυξιακής Τράπεζας, της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων και του Ευρωπαϊκού Ταμείου Επενδύσεων, με στόχο την περαιτέρω μόχλευσή τους. Αυτή είναι μια πρακτική που, όπως αναλύεται παρακάτω, προσφέρει πολλά πλεονεκτήματα και θα πρέπει να υιοθετηθεί ευρύτερα. Στο συγκεκριμένο ΕΠ εντάχθηκε επίσης και η σύσταση του έκτακτου Ταμείου Εγγυοδοσίας Επιχειρήσεων COVID-19, με προϋπολογισμό €1 δισ. Παρά την ύπαρξη έργων και δράσεων με μεγάλο μέγεθος, το πρόγραμμα αυτό χαρακτηρίζεται από μεγάλο κατακερματισμό σε πολλά μικρά έργα, αφού το 80% των παρεμβάσεων έχουν μέγεθος μικρότερο των €100 χιλ.
2. Το ΕΠ Υποδομές Μεταφορών, Περιβάλλον και Αειφόρος Ανάπτυξη, με προϋπολογισμό €5,5 δισ., περιλαμβάνει δημόσια έργα υποδομών, κυρίως του τομέα των μεταφορών και της διαχείρισης υγρών και στερών λυμάτων. Τα πιο εμβληματικά από τα έργα αυτά είναι το μετρό της Θεσσαλονίκης, η επέκταση της γραμμής 3 και η γραμμή 4 του μετρό της Αθήνας και η νέα εθνική οδός Πάτρας-Πύργου. Γίνεται αντιληπτό ότι υπάρχει μεγάλη αβεβαιότητα εάν θα προλάβουν αυτά τα έργα να ολοκληρωθούν στο πλαίσιο της τρέχουσας προγραμματικής περιόδου.
3. Το ΕΠ Ανάπτυξη Ανθρώπινου Δυναμικού, Εκπαίδευση και Διά Βίου Μάθηση, με προϋπολογισμό €3,3 δισ., συγκεντρώνει κυρίως προγράμματα εκπαίδευσης και διά βίου μάθησης, καθώς και προγράμματα επιδοτούμενης απασχόλησης για ανέργους και πρώτο-εισερχόμενους στην αγορά εργασίας. Στο συγκεκριμένο ΕΠ εντάσσεται και η λειτουργία των ολοήμερων δημοτικών σχολείων. Πρόκειται, δε, για το ΕΠ με τον μεγαλύτερο κατακερματισμό, καθώς το 94% των περιλαμβανομένων παρεμβάσεων είναι μικρότερες των €100 χιλ.
4. Το ΕΠ Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα, με προϋπολογισμό €0,6 δισ., ενσωματώνει δράσεις ψηφιοποίησης και ψηφιακής διασύνδεσης φορέων του δημόσιου τομέα και δράσεις κατάρτισης των δημοσίων υπαλλήλων.
5. Το ΕΠ Τεχνική Βοήθεια, με προϋπολογισμό €360 εκατ., περιλαμβάνει όλες τις δαπάνες για τη διοικητική υποστήριξη του ΕΣΠΑ εν συνόλω. Συγκεκριμένα, όλα τα λειτουργικά κόστη του ΕΣΠΑ, όπως η μισθοδοσία των στελεχών όλων των υπηρεσιών του, η τεχνική υποστήριξη, το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα, η υποχρεωτική δημοσιότητα κτλ., χρηματοδοτούνται μέσω αυτού του προγράμματος.
6. Το Πρόγραμμα Αγροτικής Ανάπτυξης (ΠΑΑ-το οποίο ταυτίζεται με τον δεύτερο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), με προϋπολογισμό €5,2 δισ., περιλαμβάνει έργα και δράσεις που θα μπορούσαν να εμπεριέχονται στις δύο πρώτες ενότητες ΕΠ, αλλά αφορούν στον αγροτικό τομέα ή στην τοπική ανάπτυξη της υπαίθρου, καθώς και άλλες παρεμβάσεις, που θα μπορούσαν να χαρακτηρισθούν ως επιδοματικές, βάσει της χρησιμοποιούμενης έκτασης γης ή/και αριθμού ζώων. Τα δημόσια έργα αγροτικού ή τοπικού ενδιαφέροντος, όπως η επαναδημιουργία της Λίμνης Κάρλας, καταλαμβάνουν περίπου το 30% του προγράμματος. Οι δράσεις ενίσχυσης των αγροτικών επενδύσεων, για τη βελτίωση επί παραδείγματι του τεχνικού τους εξοπλισμού, αντιστοιχούν στο περίπου 25%, ενώ τη μερίδα του λέοντος λαμβάνουν οι δράσεις που συνδέονται με την έκταση γης ή/και τον αριθμό των ζώων, με ποσοστό χρηματοδότησης που φτάνει το 45%.  Θα πρέπει να διευκρινιστεί ότι οι τελευταίες, οι οποίες έχουν ασαφές επενδυτικό αποτύπωμα, αποτελούν ξεχωριστή ροή από τον πρώτο πυλώνα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής (ΚΑΠ), ο οποίος για την περίοδο 2014-20 παρέχει €13,7 δισ. σε άμεσες ενισχύσεις και επιδοτήσεις παραγωγής προς τους αγρότες. 
7. Το ΕΠ Αλιείας και Θάλασσας, με προϋπολογισμό €0,5 δισ., περιλαμβάνει κυρίως δαπάνες προμήθειας και αναβάθμισης μέσων του Λιμενικού Σώματος και δράσεις ενίσχυσης αλιευτικών επιχειρήσεων για τη βελτίωση των εγκαταστάσεων και του τεχνικού εξοπλισμού τους. Το συγκεκριμένο πρόγραμμα εμφανίζει μεγάλο κατακερματισμό, με το 69% των παρεμβάσεων να είναι μικρότερες των €100 χιλ. 
8. Και τα 13 ΠΕΠ, με συνολικό προϋπολογισμό σχεδόν €6 δισ., περιλαμβάνουν έργα και δράσεις όλων των κατηγοριών, που όμως έχουν τοπικό χαρακτήρα. Για παράδειγμα, τέτοια έργα είναι η κατασκευή οδικών αξόνων τοπικού ενδιαφέροντος, η αγορά μεταφορικών μέσων για τοπικούς συγκοινωνιακούς οργανισμούς και η ανάπτυξη των δικτύων φυσικού αερίου μέσης και χαμηλής πίεσης.

Προϊόντος του χρόνου, καθώς το ΕΣΠΑ έφτασε στον τέταρτο χρόνο υλοποίησής του, έχουν προκύψει αφενός παρεμβάσεις που έχουν σημαντικές καθυστερήσεις, με κίνδυνο να μην προλαβαίνουν να υλοποιηθούν στην παρούσα προγραμματική περίοδο, και αφετέρου ανάγκες που δεν είχαν προβλεφθεί, όπως η κρίση του νέου κορωνοϊού. Αποτέλεσμα αυτού ήταν η ένταξη επιπλέον έργων σε κάποια ΕΠ του ΕΣΠΑ, άνω του προϋπολογισμού τους (overbooking), προκειμένου εν συνεχεία να απενταχθούν έργα που δεν “περπατάνε” δίχως να πληγεί η απορροφητικότητα. Δεδομένου ότι οι αναφερόμενες εντάξεις και απεντάξεις δεν μπορούν να είναι συμμετρικές ανά ΕΠ και εφόσον επετράπη η δυνατότητα ελεύθερης μετακίνησης πόρων μεταξύ των ευρωπαϊκών ταμείων, πρέπει να θεωρείται σίγουρο ότι η τελική κατανομή στα επιμέρους ΕΠ πρόκειται να αλλάξει.

Η παρούσα κατάσταση των παραπάνω ΕΠ, όσον αφορά στον προϋπολογισμό, στις εντάξεις και στις εκτελέσεις, καθώς και η απορρόφησή τους όπως είχε καταγραφεί στο τέλος του 2019, παρουσιάζονται αναλυτικά στον παρακάτω πίνακα.

Είναι χρήσιμο εδώ να γίνει μια αποσαφήνιση των όρων, που χρησιμοποιούνται ευρέως και εν μέρει συγκεχυμένα στον δημόσιο διάλογο, προς διευκόλυνση του αναγνώστη. Αντίθετα με τη διαδεδομένη χρήση του όρου απορρόφηση, η οποία τον συγχέει με την εκτέλεση-εκταμίευση, η απορρόφηση (ο λογαριασμός “Total Eligible Cost Decided (Selected)” της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) προσδιορίζεται από τις δαπάνες που έχει εγκρίνει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και για τις οποίες έχουν πραγματοποιηθεί δεσμεύσεις των ποσών στα ευρωπαϊκά ταμεία. Τα χρήματα αυτά είναι κατ’ ουσίαν στα χέρια του ελληνικού δημοσίου, αλλά η χρήση τους περιορίζεται από την υλοποίηση των σχετικών έργων. Τα επίσημα, διαθέσιμα στοιχεία για την απορρόφηση την παρουσιάζουν στο ύψος του 91%, λίγο καλύτερη από την εικόνα που παρουσιάζουν τα άλλα κράτη-μέλη της Ε.Ε. Ενώ με τον όρο εκτέλεση (ο λογαριασμός “Total Eligible Spending” της Ευρωπαϊκής Επιτροπής) ορίζεται η εκταμίευση του ποσού στον δικαιούχο, η οποία φυσικά απαιτεί την πρότερη επιτυχή υλοποίηση του σχετικού έργου και η οποία σήμερα είναι στο 40%, σημαντικά υπολειπόμενη της αντίστοιχης για τα υπόλοιπα κράτη-μέλη της Ε.Ε. Αναλυτικά ο πυρήνας των διαδικασιών του ΕΣΠΑ φαίνεται στο ακόλουθο διάγραμμα.