Αυστηρή κριτική στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για το πλαίσιο πολιτικής που εφαρμόζει στον προγραμματισμό της αγροτικής ανάπτυξης στην ΕΕ ασκεί στην πρόσφατη ειδική του έκθεση το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. Δαιδαλώδης γραφειοκρατία, χρονοβόρα και σύνθετη διαδικασία, καθυστέρηση στην έγκριση και στην έναρξη των ΠΑΑ, αδυναμία ενδιάμεσης αξιολόγησης, έλλειψη επικέντρωσης στα μετρήσιμα αποτελέσματα και καθυστερήσεις στις δαπάνες σκιαγραφούν την προγραμματική περίοδο 2014-2020. Μάλιστα, και προκειμένου να βελτιωθεί η διαδικασία, οι ελεγκτές διατυπώνουν σειρά συστάσεων τόσο προς την Κομισιόν, όσο και προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και τα κράτη-μέλη για τη βελτίωση της επόμενης διαδικασίας προγραμματισμού.
Αν και στόχος του στρατηγικού πλαισίου της ΕΕ για την περίοδο 2014-2020 ήταν η μεγαλύτερη εστίαση στα αποτελέσματα, «οι προσπάθειες επίτευξης του στόχου αυτού προσέκρουσαν στο αιώνιο πρόβλημα της έναρξης σχεδιασμού της νέας περιόδου προγραμματισμού προτού να καταστούν διαθέσιμα, από την προηγούμενη περίοδο, συναφή στοιχεία σχετικά με τις δαπάνες και τα αποτελέσματα», αναφέρει χαρακτηριστικά το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.
Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, υπάρχουν 118 διαφορετικά ΠΑΑ στα 28 κράτη-μέλη, με 20 ενιαία εθνικά προγράμματα, ενώ οκτώ κράτη-μέλη έχουν επιλέξει περιφερειακά προγράμματα. Οι εργασίες των ελεγκτών επικεντρώθηκαν σε δείγμα συνολικά 12 εγκεκριμένων ΠΑΑ, 6 εθνικών (Ελλάδα, Ιρλανδία, Αυστρία, Πολωνία, Ρουμανία και Δανία) και 6 περιφερειακών (Βαλονία [Βέλγιο], Βάδη-Βυρτεμβέργη [Γερμανία], Λα Ριόχα [Ισπανία], Λορένη [Γαλλία], Καμπανία [Ιταλία] και Αγγλία [Ηνωμένο Βασίλειο]).
Τα αγκάθια των ΠΑΑ
Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) είναι ένα από τα πέντε Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) και, ως εκ τούτου, η χρηματοδότηση των ΠΑΑ υπόκειται σε ένα κοινό στρατηγικό πλαίσιο για την επίτευξη των ευρωπαϊκών στόχων. Εντούτοις, φαίνεται ότι δεν υπάρχει συντονισμός των ΕΔΕΤ λόγω έλλειψης λεπτομερέστερων μηχανισμών ελέγχου.
Συνεπώς, τα ΠΑΑ περιορίστηκαν μόνο στην οριοθέτηση των ευρωπαϊκών ταμείων, σε ό,τι αφορά τις δράσεις χρηματοδότησης και την αποφυγή της διπλής χρηματοδότησης. Αντιθέτως, δεν επεδίωξαν την ανάπτυξη συμπληρωματικών δράσεων, μεταξύ των ΕΔΕΤ, που ως γνώμονα θα έχουν την από κοινού και συντονισμένη επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
Σε ό,τι αφορά την αξιολόγηση των περιεχομένων των ΠΑΑ, κανένα δεν περιείχε ποσοτική περιγραφή των προσδιορισθεισών αναγκών, ενώ σε πολλά κατεγράφη αδυναμία να τις συνδέσουν με τους στόχους και τα επιλεγμένα μέτρα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα γενικών αναφορών στους στόχους για την αγροτική ανάπτυξη είναι το Μέτρο 4.1. στο ελληνικό πρόγραμμα, δηλαδή τα Σχέδια Βελτίωσης.
Επίσης, κανένα από τα προγράμματα δεν αιτιολογούσε ή ανέλυε τη χρηματοδότηση που διατίθεται στα διάφορα μέτρα. Άλλο ένα κρίσιμο στοιχείο αφορά την ίδια την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η οποία, σύμφωνα με τους ελεγκτές, ενέκρινε την πλειονότητα των ΠΑΑ χωρίς περαιτέρω αποδεικτικά στοιχεία ή ελέγχους, όσον αφορά την ύπαρξη αποτελεσματικού συστήματος συγκέντρωσης στατιστικών δεδομένων.
Σχετικά με την υποχρέωση δημιουργίας αποθεματικού επίδοσης, σύμφωνα με τους ελεγκτές, ο όρος είναι μη αποδοτικός, επειδή οι δείκτες που χρησιμοποιούνται για την εξέταση των επιδόσεων δεν μετρούν τα αποτελέσματα της πολιτικής, αλλά τις δαπάνες και τις άμεσες εκροές. Αυτό σημαίνει ότι το πλαίσιο επιδόσεων δεν παρέχει πληροφορίες για τους στόχους και τα αναμενόμενα αποτελέσματα των ΠΑΑ. Χαρακτηριστικό παράδειγμα πρόσθετων δεικτών του πλαισίου επιδόσεων που δεν μετρούν αποτελέσματα αποτελεί το ΠΑΑ της Ελλάδας, που αναφέρει μόνο «αριθμό νέων γεωργών που έχουν λάβει τουλάχιστον μία δόση έως το τέλος του 2018».
Ένα άλλο στοιχείο της έρευνας είναι ότι τα ΠΑΑ προσανατολίζονται στη δημιουργία «εύκολα επιτεύξιμων στόχων» και όχι στην επιδίωξη «αρκούντως φιλόδοξων στόχων», προκειμένου να αποφευχθεί η ενδεχόμενη επιβολή κυρώσεων στην περίπτωση ανεπαρκών επιδόσεων. Σε αυτό συμβάλλει ο σχεδιασμός του ΚΚΔ, ο οποίος ευνοεί τη μείωση των κινήτρων για καλύτερες επιδόσεις.
Πρώτη η Ελλάδα σε σελίδες εγγράφων
Στην έκθεση υπογραμμίζεται ότι τα ΠΑΑ λειτουργούν ως έγγραφα που ενεργοποιούν εκ του μηδενός τη διαδικασία χάραξης εθνικών στρατηγικών για την αγροτική ανάπτυξη, παρά ως εργαλεία εναρμόνισης των εθνικών προοπτικών με την ευρωπαϊκή.
Ενδεικτική είναι η περιγραφή της δαιδαλώδους διαδικασίας κατάρτισης και έγκρισης των ΠΑΑ, η οποία χαρακτηρίζεται από τους ελεγκτές ιδιαίτερα απαιτητική, αντανακλώντας συνάμα την πολυπλοκότητα της πολιτικής που ασκείται από την Επιτροπή. Τα 12 ΠΑΑ που εξετάστηκαν αντιστοιχούσαν σε περισσότερες από 9.000 σελίδες σε έγγραφα προγραμματισμού, ενώ οι σχετικές συμφωνίες εταιρικής σχέσης μεταξύ Ευρωπαϊκής Επιτροπής και κρατών-μελών ανήλθαν σε 4.000 σελίδες. Πρωταθλήτρια η Ελλάδα, με 1.192 σελίδες κύριων εγγράφων προγραμματισμού του ΠΑΑ!
Με την αναγωγή των αριθμών αυτών στα 28 κράτη-μέλη και τα 118 ΠΑΑ, προκύπτουν περίπου 100.000 σελίδες σε έγγραφα προγραμματισμού (και σε 23 διαφορετικές γλώσσες), αριθμός που, κατά πάσα πιθανότητα, είναι υπερδιπλάσιος από εκείνον της προηγούμενης περιόδου προγραμματισμού.
Καθυστερήσεις
Η γραφειοκρατία και ο όγκος δεδομένων οδήγησαν σε καθυστερήσεις, όσον αφορά την έγκριση των ΠΑΑ, με αποτέλεσμα οι εθνικές αρχές να μην μπορούν να αρχίσουν την υλοποίηση των περισσότερων προγραμμάτων πριν από τα μέσα του 2015 (μόλις το 37 % των ΠΑΑ είχαν εγκριθεί έως το τέλος Ιουνίου 2015). Η Επιτροπή ενέκρινε το τελευταίο 20% των ΠΑΑ τον Νοέμβριο και τον Δεκέμβριο του 2015, με αποτέλεσμα η υλοποίηση αρκετών προγραμμάτων να αρχίσει μόλις το 2016. «Κατά συνέπεια, το 90% σχεδόν του χρηματοδοτικού σχεδίου του ΕΤΓΑΑ δεν είχε ακόμη δαπανηθεί στις αρχές του 2017», επισημαίνουν οι ελεγκτές.
Με λίγα λόγια, η καθυστέρηση αυτή αφενός αυξάνει την πιθανότητα τα κράτη-μέλη να εστιάσουν στον ρυθμό απορρόφησης των κονδυλίων και αφετέρου συμβάλλει στη συσσώρευση ανειλημμένων υποχρεώσεων και πληρωμών κατά τα προσεχή έτη.
Συστάσεις
Για την αντιμετώπιση των θεμάτων, που διέγνωσε η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, τον καλύτερο συντονισμό των ΕΔΕΤ και την υλοποίηση του κοινού στρατηγικού πλαισίου, ανακοινώθηκε μία σειρά συστάσεων, με σπουδαιότερες τις ακόλουθες:
- Η Επιτροπή πρέπει, έως το 2020, να διασφαλίσει ότι με τις προτάσεις πολιτικής της αναπτύσσονται περαιτέρω οι απαιτήσεις, που αφορούν τη συνέπεια μεταξύ των επιμέρους προγραμμάτων.
- Τα κράτη-μέλη πρέπει, έως το 2022, να διευκρινίσουν τον τρόπο με τον οποίο θα γίνει η υλοποίηση και η παρακολούθηση των μηχανισμών συντονισμού, συμπληρωματικότητας και συνεργιών, καθώς και η υποβολή στοιχείων σχετικά με αυτούς στο πλαίσιο των κανόνων της ΕΕ.
- Η Επιτροπή πρέπει να ορίσει με μεγαλύτερη ακρίβεια τα διάφορα είδη δεικτών μέτρησης των αποτελεσμάτων.
