Το Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο 2028-2034 και η γεωργία: Mια πρώτη εκτίμηση
Την Τετάρτη 16 Ιουλίου, η πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και ο αρμόδιος επίτροπος Προϋπολογισμού ανακοίνωσαν το πολυαναμενόμενο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) για την περίοδο 2028-2034, ύψους 1,98 τρισ. ευρώ ή 1,26% του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος της Ένωσης (ΑΕΕ). Ποσό αρκετά πάνω από τον προϋπολογισμό της τρέχουσας περιόδου 2021-2027, ύψους 1,074 τρισ. και 1,05% του ΑΕΕ της Ένωσης, που, με την προσθήκη του Ταμείου Ανθεκτικότητας και Ανάκαμψης (TAA), είχε ανέλθει στο 1,8 τρισ. ευρώ.
Το ύψος της «αύξησης» αυτής γρήγορα αμφισβητήθηκε, αφενός λόγω ενός ποσού 165 δισ. ευρώ που έχει ενσωματωθεί και αφορά τις αποπληρωμές του ΤΑΑ και αφετέρου επειδή τα ποσά δεν είναι αποπληθωρισμένα.
Για την πρόεδρο της Επιτροπής, το ΠΔΠ 2028-2034 είναι το πιο φιλόδοξο που προτάθηκε ποτέ. Έχει στρατηγικό χαρακτήρα, είναι πιο ευέλικτο, χαρακτηρίζεται από περισσότερη διαφάνεια και επενδύει στην ανεξαρτησία της Ένωσης και στην ικανότητά της να αντιδρά στις προκλήσεις.
Δεν πέσαμε από τα σύννεφα
Η πρόταση για το ΠΔΠ 2028-2034 προκύπτει από τις νέες πολιτικές προτεραιότητες της ΕΕ, τις οποίες υπηρετεί με μια νέα αρχιτεκτονική. Τα μηνύματα για τις νέες αυτές προτεραιότητες είχαν έρθει τουλάχιστον 15 μήνες πριν. «Σφαίρες και όχι μέλισσες» προειδοποιούσε δημοσίευμα του Politico1 στις 11 Απριλίου 2024 (το οποίο αποκάλυπτε έγγραφο που είχε διαρρεύσει) για το σχέδιο που επεξεργάστηκε ο τότε πρόεδρος του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Σαρλ Μισέλ, σύμφωνα με το οποίο οι βασικές προτεραιότητες της ΕΕ τα επόμενα χρόνια θα άλλαζαν, με την άμυνα, την ασφάλεια και τη μετανάστευση να προηγούνται όλων των άλλων. Υποβαθμισμένη η κλιματική αλλαγή και το περιβάλλον (με μόνη την υπόσχεση της ΕΕ να δημιουργήσει ένα φιλικό στην επιχειρηματικότητα περιβάλλον), ανύπαρκτες η φύση και η βιοποικιλότητα.
Πρόκειται αναμφίβολα για μια ανατροπή προτεραιοτήτων. Το 2019, η στρατηγική ατζέντα της ΕΕ έβαζε την κλιματική αλλαγή στο επίκεντρο –τη χαρακτήριζε, μάλιστα, «υπαρξιακή απειλή»– με κορυφαίες προτεραιότητες «την οικοδόμηση μιας κλιματικά ουδέτερης, πράσινης, δίκαιης και κοινωνικής Ευρώπης». Ο κόσμος από τότε άλλαξε. Η πανδημία, η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία, η ενεργειακή κρίση, η μεταναστευτική πίεση και ο αμερικανικός και κινεζικός ανταγωνισμός συνέβαλαν στην αλλαγή της ατζέντας της ΕΕ.
Χαρακτηριστική της μεταστροφής, η δήλωση της προέδρου της Επιτροπής, Ούρσουλας φον ντερ Λάιεν: «Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία μετέτρεψε τη μάχη κατά της κλιματικής αλλαγής σε ένα σχέδιο για την ανάπτυξη, την καθαρή βιομηχανία και την κοινωνική δικαιοσύνη. Τώρα χρειάζεται να συνεχίσουμε να στηρίζουμε τη βιομηχανία μας και τις μικρές επιχειρήσεις για να την εφαρμόσουν. Το επόμενο μέτωπο είναι η συλλογική άμυνα και ασφάλεια της Ευρώπης».
Γινόταν ολοένα και πιο ξεκάθαρο ότι η άμυνα, η ασφάλεια, η ανταγωνιστικότητα, η διεύρυνση και η εξωτερική πολιτική θα ήταν οι προτεραιότητες που αναμενόταν να αυξήσουν κατακόρυφα το μερίδιό τους στον κοινοτικό προϋπολογισμό. Η πράσινη – κοινωνική – αγροτική Ευρώπη άρχισε σιγά-σιγά να μπαίνει στο κάδρο ως ο πιθανός μεγάλος χαμένος – και μάλιστα κόντρα στις παραδοχές και στο γενικότερο κλίμα, που αναγνώριζαν τον σημαντικό ρόλο της γεωργίας στην επισιτιστική (και στη γενικότερη) ασφάλεια.
Η σημασία της επισιτιστικής ασφάλειας ως στοιχείου μείωσης των εξαρτήσεων της ΕΕ αναδεικνύεται τόσο στην Έκθεση Niinistö2 όσο και στην ανακοίνωση της Επιτροπής για το ΠΔΠ3 στις 11 Φεβρουαρίου 2025, όπου γίνεται και πάλι ιδιαίτερη αναφορά σε αυτή και στην προστασία της φύσης, ενώ παράλληλα επισημαίνεται ότι η Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) πρέπει να γίνει απλούστερη και στοχευμένη και να προωθεί θετικά περιβαλλοντικά και κοινωνικά αποτελέσματα, ώστε να βρεθεί η σωστή ισορροπία μεταξύ κινήτρων, επενδύσεων και ρυθμίσεων, καθώς και να διασφαλιστεί ότι οι αγρότες έχουν δίκαιο και επαρκές εισόδημα.
Διαπιστώσεις που ενισχύονται ακόμα περισσότερο στην ανακοίνωση της Επιτροπής «Όραμα για τη Γεωργία και τα Τρόφιμα»4, όπου υποτίθεται ότι διορθώνονται ορισμένες από τις αιτίες των κινητοποιήσεων των αγροτών το 2024, οι οποίες συνδέονταν με τους υπερφιλόδοξους περιβαλλοντικούς στόχους και η Επιτροπή απομακρύνεται από την «τιμωρητική» προσέγγιση και ευνοεί τα κίνητρα για τους αγρότες. Στο «Όραμα» η Επιτροπή θέτει τις βάσεις για ένα ελκυστικό, ανταγωνιστικό, ανθεκτικό, προσανατολισμένο στο μέλλον, διαχρονικό και δίκαιο αγροδιατροφικό σύστημα, για τις σημερινές και τις μελλοντικές γενιές γεωργών και επιχειρήσεων γεωργικών προϊόντων διατροφής, διασφαλίζοντας δίκαιες συνθήκες διαβίωσης και εργασίας στις αγροτικές περιοχές.
Οι αντιφάσεις πολλές. Από τη μια, η Έκθεση Niinistö και η Επιτροπή στις ανακοινώσεις της αναγνωρίζουν τη συμβολή της γεωργίας στην ενίσχυση της ασφάλειας και στη μείωση των εξαρτήσεων. Από την άλλη, τα σενάρια σχετικά με τον νέο προϋπολογισμό της ΕΕ «έβλεπαν» πολύ νωρίς μείωση της χρηματοδότησης της ΚΑΠ και των πόρων της κοινωνικής συνοχής.
Τα σενάρια που συζητούνταν εδώ και καιρό ήταν:
- Μείωση των άμεσων ενισχύσεων στους αγρότες στο 50% και «εθνικοποίηση» του υπολοίπου.
- Κατάργηση της διακριτής γραμμής χρηματοδότησης της ΚΑΠ και δημιουργία ενός ενιαίου ταμείου (single fund), με όλους τους ευρωπαϊκούς πόρους σε ένα ταμείο ανά κράτος-μέλος και με την κατανομή των πόρων να εξαρτάται από τις επιδόσεις ανταγωνιστικότητας και την απορροφητικότητα του κάθε τομέα.
Οι πόροι και η αρχιτεκτονική
Άλλαι μεν βουλαί ανθρώπων, άλλα δε φον ντερ Λάιεν κελεύει. Η πρόταση του ΠΔΠ δημιουργεί τρεις κύριους πυλώνες. Ο πρώτος (πρόκειται ουσιαστικά για ένα «υπερταμείο», με έναν προϋπολογισμό 894 δισ. ευρώ περίπου) αποτελείται από τα Εθνικά και Περιφερειακά Σχέδια Εταιρικών Σχέσεων με προϋπολογισμό 453 δισ. ευρώ (που συμπεριλαμβάνουν συνοχή, αλιεία, κοινωνική πολιτική και αγροτική ανάπτυξη σε ένα ταμείο) και την ΚΑΠ με 295,7 δισ. ευρώ. Στον πυλώνα αυτόν, με μικρότερους προϋπολογισμούς, συμπεριλαμβάνονται επίσης η μετανάστευση και η διαχείριση των συνόρων, η EU Facility/Ταμείο Αλληλεγγύης, που αφορά τους εξειδικευμένους μηχανισμούς χρηματοδότησης και τα δημοσιονομικά εργαλεία αντιμετώπισης κρίσεων.
Ο δεύτερος πυλώνας, της ανταγωνιστικότητας, απότοκος της Έκθεσης Draghi5, έχει συνολικό προϋπολογισμό 589,6 δισ. ευρώ, με κύριο το Ταμείο Ανταγωνιστικότητας των 450,5 δισ. ευρώ, αλλά και τα Erasmus+, Horizon και «Συνδέοντας την Ευρώπη».
Τέλος, ο τρίτος πυλώνας, των εξωτερικών σχέσεων, με 215,2 δισ. ευρώ, συμπεριλαμβάνει τη διεύρυνση και διάφορους επιμέρους περιφερειακούς φακέλους της Παγκόσμιας Ευρώπης και της Παγκόσμιας Πύλης.
Θα επικεντρωθώ στον πρώτο πυλώνα, στον οποίο εντάσσεται η αγροτική πολιτική και η αγροτική ανάπτυξη.
Η πρώτη παρατήρηση είναι ότι αυτά που συναποτελούν τον πρώτο πυλώνα (συνοχή και ΚΑΠ) αφορούν το 47% περίπου του προϋπολογισμού της ΕΕ, όταν στην περίοδο 2021-2027 ανέρχονταν στο 67,2%. Συγκεκριμένα, ο προϋπολογισμός του κάθε τομέα παρεμβάσεων για τη συνοχή και την ΚΑΠ αποτελούσε το 1/3 του προϋπολογισμού της ΕΕ και είχε το δικό του διακριτό μέγεθος. Σήμερα, 27 Εθνικά και Περιφερειακά Σχέδια Εταιρικών Σχέσεων θα αντικαταστήσουν πάνω από 500 τρέχοντα προγράμματα, ανάμεσά τους και τις παρεμβάσεις αγροτικής ανάπτυξης, που αποτελούσαν τον δεύτερο πυλώνα της ΚΑΠ με ξεχωριστό και διασφαλισμένο (ring fenced) προϋπολογισμό 95,5 δισ. ευρώ από τα συνολικά 386,6 δισ. ευρώ, δηλαδή το 24,7%, για παρεμβάσεις επενδυτικές, εκπαιδευτικές, συμβουλευτικές, περιβαλλοντικές, καθώς και για την εγκατάσταση νέων αγροτών.
Εάν θεωρήσουμε ότι η ΚΑΠ των 295,7 δισ. ευρώ εκπροσωπεί τον πρώτο πυλώνα της τρέχουσας περιόδου, το ύψος του προϋπολογισμού κινείται στα ίδια επίπεδα και ο μεγάλος χαμένος είναι η αγροτική ανάπτυξη, για λόγους που θα εξηγήσουμε παρακάτω.
Όμως, οι δηλώσεις τόσο της προέδρου όσο και του επιτρόπου Γεωργίας, Κριστόφ Χάνσεν, περιγράφουν τον προϋπολογισμό της ΚΑΠ ως έναν «all inclusive προϋπολογισμό» και προκαλούν σύγχυση και προβληματισμό. Συγκεκριμένα, ο επίτροπος, επιχειρώντας να απαντήσει στην έντονη κριτική των μελών της Επιτροπής Γεωργίας του Ευρωκοινοβουλίου, αλλά και των οργανώσεων των αγροτών, ανέφερε ότι η τρέχουσα δομή των δύο πυλώνων της ΚΑΠ θα αντικατασταθεί από το 2028 από μία πολιτική και ένα σύνολο μέτρων χωρίς περιορισμούς στις μεταφορές μεταξύ των πυλώνων, χωρίς επικαλύψεις, με διαφορετικούς όρους χρηματοδότησης. Ότι ένας ενιαίος προϋπολογισμός 300 δισ. ευρώ θα διατεθεί σε ένα ενιαίο ταμείο για την υποστήριξη περιβαλλοντικών μέτρων, επενδύσεων σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις, νέων αγροτών και εργαλείων διαχείρισης κινδύνων.
Με άλλα λόγια, οι παρεμβάσεις αγροτικής ανάπτυξης φαίνεται να ενσωματώνονται στον προϋπολογισμό των 295,7 δισ. ευρώ, ο οποίος θεωρούσαμε ότι αφορούσε αποκλειστικά αυτές που γνωρίζαμε μέχρι σήμερα ως άμεσες ενισχύσεις, καθώς υποστηρίζεται ότι τα δισεκατομμύρια που λείπουν μέχρι τα 386,6 της τρέχουσας περιόδου αντισταθμίζονται από άλλα μέρη του νέου προϋπολογισμού, όπως αυτά που αφορούν τα Εθνικά και Περιφερειακά Σχέδια Εταιρικών Σχέσεων.
Σε μια τέτοια περίπτωση, ομολογείται ότι η μείωση του προϋπολογισμού της ΚΑΠ ανέρχεται στο 30% περίπου και ότι η διάχυση/εμφάνιση της αγροτικής ανάπτυξης στο υπερταμείο των Εθνικών και Περιφερειακών Σχεδίων Εταιρικών Σχέσεων θα είναι προβληματική και αναποτελεσματική, αν όχι πλασματική.
Χωρίς ισχυρή, ανεξάρτητη, διακριτή, δίκαιη και ευέλικτη χρηματοδότηση, το «Όραμα για τη Γεωργία και τα Τρόφιμα» της Επιτροπής θα καταλήξει άλλη μία άσκηση επί χάρτου, ήταν η προειδοποίηση του Συμβουλίου Υπουργών Γεωργίας της ΕΕ πρόσφατα. Εάν, λοιπόν, η πρώτη διαπίστωση είναι η σημαντική μείωση του προϋπολογισμού της ΚΑΠ, η δεύτερη είναι η προβληματική κατάσταση και η μετέωρη θέση της αγροτικής ανάπτυξης του δεύτερου πυλώνα της ΚΑΠ, μετά τη σύγχυση που προκάλεσαν οι δηλώσεις του επιτρόπου στην Επιτροπή Γεωργίας του Ευρωκοινοβουλίου.
Σύγχυση και αντιφάσεις
Η μέχρι σήμερα ανάγνωση των προτάσεων και συζητήσεων για το μέλλον της γεωργίας και τη χρηματοδότηση οδηγούν στα ακόλουθα:
- Η διακηρυγμένη φιλοδοξία ενίσχυσης της επισιτιστικής ασφάλειας και μείωσης των εξαρτήσεων, όπως διατυπώνεται στις εκθέσεις και ανακοινώσεις της Επιτροπής, διαψεύδεται από τη σημαντική μείωση του προϋπολογισμού της.
- Δεν είναι ορατό πώς μπορούν να καλυφθούν η απόκλιση κατά 40% του γεωργικού εισοδήματος από το μη γεωργικό, το επενδυτικό έλλειμμα των 62 δισ. ευρώ και η δημογραφική γήρανση ή πώς θα υποστηριχθεί η βιωσιμότητα της οικογενειακής γεωργίας.
- Πώς θα υποστηριχθούν οι προτεραιότητες που θέτει το «Όραμα για τη Γεωργία και τα Τρόφιμα» της Επιτροπής (που θα αποτελέσει τη βάση για την ΚΑΠ μετά το 2027) στον φιλόδοξο οδικό χάρτη της για ένα ελκυστικό, ανταγωνιστικό, ανθεκτικό, προσανατολισμένο στο μέλλον, διαχρονικό και δίκαιο αγροδιατροφικό σύστημα;
- Πώς θα διασφαλιστεί η προτεραιότητα για δίκαιες συνθήκες διαβίωσης και εργασίας στις αγροτικές περιοχές και πώς αυτές θα παραμείνουν ζωντανές, λειτουργικές και βαθιά συνδεδεμένες με την πολιτιστική και φυσική κληρονομιά της ΕΕ, όταν κατά βάση ο πυλώνας της αγροτικής ανάπτυξης συρρικνώνεται, δεν έχει διακριτό προϋπολογισμό και διαχέεται μεταξύ ΚΑΠ και των Σχεδίων Εταιρικών Σχέσεων;
- Η μείωση του προϋπολογισμού οδηγεί αναπόφευκτα στη μερική «εθνικοποίηση» της ΚΑΠ, κάτι που διαφαινόταν ήδη ως επιλογή, με τις ευλογίες ορισμένων ισχυρών κρατών-μελών.
- Η κλιματική αλλαγή, το περιβάλλον και η προστασία της βιοποικιλότητας συμπεριλαμβάνονται –μαζί με τη γεωργία– στους μεγάλους χαμένους του νέου ΠΔΠ.
Σε ό,τι αφορά την Ελλάδα, οι συνέπειες αναμένεται να είναι ακόμα πιο αρνητικές. Συγκεκριμένα:
- Η πρόσφατη υπόθεση του σκανδάλου του ΟΠΕΚΕΠΕ καθιστά τη μελλοντική διαπραγμάτευση για τον προϋπολογισμό της χώρας εξαιρετικά δύσκολη. Η κατάχρηση κοινοτικών πόρων, τα πρόστιμα και οι υψηλές δημοσιονομικές διορθώσεις διαμορφώνουν εικόνα αναξιόπιστης χώρας, ανεπαρκούς διοίκησης και αδιαφανούς πολιτικής ηγεσίας για την εφαρμογή της ΚΑΠ.
- Το περιβάλλον αυτό θα ενισχύσει τις πιέσεις που έχουν ήδη εκφραστεί από αρκετά νέα κράτη-μέλη για την πλήρη εξομοίωση (πλήρη εξωτερική σύγκλιση) των ανά εκτάριο ενισχύσεων. Επισημαίνεται ότι η χώρα μας εμφανίζει υπερδιπλάσια ανά εκτάριο ενίσχυση από αυτήν της ΕΕ και απειλείται με μείωση επιπλέον πόρων σε ένα τέτοιο ενδεχόμενο.
- Με δεδομένο ότι οι ευρωπαϊκές ενισχύσεις για τον Έλληνα αγρότη βρίσκονται κοντά στο 50% του γεωργικού του εισοδήματος, η πιθανή μείωση των πόρων της ΚΑΠ, σε συνδυασμό με την εκτίναξη του κόστους παραγωγής και τις συνέπειες της κλιματικής αλλαγής στην παραγωγή, οδηγούν αναπόφευκτα σε κρίση βιωσιμότητας την οικογενειακή γεωργία.
Τα επόμενα δύο χρόνια θα είναι δύσκολα για την ευρωπαϊκή γεωργία και –πολύ περισσότερο– για την ελληνική. Οι διαπραγματεύσεις για το ΠΔΠ, την αρχιτεκτονική και τη χρηματοδότηση θα κορυφωθούν, ενώ ταυτόχρονα θα ολοκληρώνεται η διαμόρφωση της νέας πρότασης για την ΚΑΠ μετά το 2027.
Η Ελλάδα είναι περισσότερο απροετοίμαστη και αδύναμη από ποτέ. Επιπλέον, το σκάνδαλο του ΟΠΕΚΕΠΕ την καθιστά πλήρως αναξιόπιστη. Μόνο μια εθνική κινητοποίηση δυνάμεων και μια ριζοσπαστική μεταρρύθμιση στρατηγικής, θεσμών και δομών της αγροτικής πολιτικής μπορεί να αποτρέψει τα χειρότερα και να οικοδομήσει ένα καλύτερο μέλλον για το αγροδιατροφικό μας σύστημα.
του Χαράλαμπου Κασίμη, ομότιμου καθηγητή του Γεωπονικού Πανεπιστημίου Αθηνών – Άρθρο στο Ινστιτούτο ΕΝΑ
- https://www.politico.eu/article/leaked-eu-priority-list-reveals-absence-climate-change-focus/
- Niinistο, S. (2024) Safer Together: Strengthening Europe’s Civilian and Military Preparedness and Readiness
- https://www.agrotikianaptixi.gr/wp-content/uploads/2025/04/Anakoinosi-EE-Poreia-pros-to-proseches-Polyetes-Dimosionomiko-Plaisio.pdf
- https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52025DC0075
- Draghi, M. (2024: 4). The Future of European Competitiveness, Part A: A competitiveness strategy for Europe
