Δεκατρία κρίσιμα ερωτήματα που αναδεικνύει η νέα τροπολογία για το ΟΣΔΕ

Η ψήφιση της νέας τροπολογίας για το ΟΣΔΕ αποτελεί αναμφίβολα μία από τις σημαντικότερες θεσμικές αλλαγές των τελευταίων ετών στη διαδικασία υποβολής της Ενιαίας Αίτησης Ενίσχυσης.

Κάθε προσπάθεια ενίσχυσης της διαφάνειας, της λογοδοσίας και της προστασίας των κοινοτικών πόρων είναι καλοδεχούμενη. Όταν, όμως, αλλάζει ριζικά το πλαίσιο λειτουργίας ενός συστήματος από το οποίο εξαρτώνται εκατοντάδες χιλιάδες παραγωγοί και η διαχείριση δισεκατομμυρίων ευρώ κοινοτικών πόρων, η επιτυχία του δεν εξαρτάται μόνο από την κοινοβουλευτική διαδικασία. Εξαρτάται κυρίως από το αν το νέο πλαίσιο είναι τεχνικά ώριμο, θεσμικά ολοκληρωμένο και εφαρμόσιμο στην πράξη.

Η πραγματικότητα, δυστυχώς, δημιουργεί ήδη εύλογο προβληματισμό. Βρισκόμαστε στις 23 Ιουλίου και η παραγωγική λειτουργία του νέου συστήματος δεν έχει ακόμη αναπτυχθεί πλήρως, ενώ εξακολουθούν να εκκρεμούν κρίσιμα ζητήματα, όπως οι διαλειτουργικότητες, οι διαδικασίες αποσφαλμάτωσης, οι εφαρμοστικές οδηγίες, οι τεχνικές δυνατότητες της νέας πλατφόρμας και βασικές ερμηνευτικές διευκρινίσεις του νέου θεσμικού πλαισίου.

Η εικόνα αυτή καταδεικνύει το μέγεθος της πρόκλησης και εύλογα δημιουργεί ανησυχία στους παραγωγούς και στους πιστοποιημένους φορείς, οι οποίοι καλούνται να λειτουργήσουν μέσα σε ένα πλαίσιο που ακόμη διαμορφώνεται.

Η διαχείριση των άμεσων ενισχύσεων της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής δεν προσφέρεται για πειραματισμούς. Αφορά το εισόδημα εκατοντάδων χιλιάδων παραγωγών, τη λειτουργία εκατοντάδων πιστοποιημένων φορέων και τη διαχείριση δισεκατομμυρίων ευρώ κοινοτικών πόρων.

Οι παραγωγοί και οι πιστοποιημένοι φορείς δεν μπορούν να μετατραπούν σε δοκιμαστές ενός συστήματος, που βρίσκεται ακόμη σε φάση διαμόρφωσης. Η μεταρρύθμιση θα κριθεί από την επιχειρησιακή της ετοιμότητα και όχι από την ψήφιση μιας τροπολογίας.

Ως ΚΥΔ Αγροτική Ένωση Α.Ε., που εξυπηρετούμε περίπου 20.000 παραγωγούς κάθε χρόνο, θεωρούμε ότι το νέο πλαίσιο αφήνει ανοιχτά δεκατρία κρίσιμα ζητήματα, τα οποία πρέπει να απαντηθούν πριν από την πλήρη εφαρμογή του.

1. Πώς θα εφαρμοστεί το νέο σύστημα κυρώσεων;

Η τροπολογία προβλέπει ιδιαίτερα αυστηρά πρόστιμα, ακόμη και αποκλεισμό παρόχου από το ΟΣΔΕ για δύο χρόνια ή, στις σοβαρότερες περιπτώσεις, οριστική διαγραφή.

Πρόκειται για εξαιρετικά βαριές κυρώσεις. Πριν, όμως, ζητηθεί από έναν πάροχο ή επαγγελματία να αναλάβει τόσο σημαντικές ευθύνες, πρέπει να γνωρίζει με σαφήνεια ποιες είναι οι υποχρεώσεις του, ποια παράβαση αντιστοιχεί σε κάθε κύρωση, ποια κριτήρια θα λαμβάνονται υπόψη και με ποια διαδικασία θα διαπιστώνεται η ευθύνη του.

Απαιτείται σαφής διαβάθμιση μεταξύ τυπικών παραλείψεων, αμέλειας, βαριάς αμέλειας και δόλιας συμπεριφοράς. Δεν μπορεί κάθε παράβαση να αντιμετωπίζεται με τον ίδιο τρόπο.

Η ασφάλεια δικαίου δεν προστατεύει μόνο τους παρόχους. Προστατεύει και τον ίδιο τον παραγωγό.

2. Τι ακριβώς θα περιλαμβάνει ο φάκελος τεκμηρίωσης;

Η φιλοσοφία του νέου συστήματος βασίζεται στις διαλειτουργικότητες. Τα περισσότερα στοιχεία προβλέπεται να αντλούνται αυτόματα από την ΑΑΔΕ, το Κτηματολόγιο, το Ε9 και άλλα δημόσια πληροφοριακά συστήματα.

Εφόσον τα δεδομένα θα προέρχονται αυτοματοποιημένα από το Δημόσιο, ποια ακριβώς δικαιολογητικά θα υποχρεούται να συγκεντρώνει και να τηρεί ο πάροχος; Ποια στοιχεία θα θεωρούνται επαρκώς τεκμηριωμένα; Για πόσο χρόνο θα πρέπει να φυλάσσονται και σε ποια μορφή;

Κυρίως, πώς μπορεί ο πάροχος να ευθύνεται για πληροφορίες τις οποίες ούτε καταχωρίζει ούτε έχει τη δυνατότητα να διορθώσει;

Η ευθύνη πρέπει να ακολουθεί τον πραγματικό έλεγχο. Δεν μπορεί να αποδίδεται ευθύνη για δεδομένα που ο πάροχος ούτε δημιουργεί ούτε μπορεί να μεταβάλει.

3. Πότε θεμελιώνεται αλληλέγγυα ευθύνη του παρόχου;

Αν ένας παραγωγός προσκομίσει πλαστό, ψευδές ή παραποιημένο δικαιολογητικό, υπό ποιες προϋποθέσεις θα θεωρείται συνυπεύθυνος ο πάροχος;

Αρκεί μία διοικητική διαπίστωση; Απαιτείται ειδικά και πλήρως αιτιολογημένη διοικητική πράξη; Απαιτείται δικαστική κρίση όταν γίνεται λόγος για απάτη ή πλαστογραφία; Ή πρέπει να αποδεικνύεται ότι ο πάροχος γνώριζε, συνέπραξε ή επέδειξε βαριά αμέλεια;

Η διάκριση αυτή είναι κρίσιμη. Άλλο πράγμα είναι ένα ανθρώπινο σφάλμα ή μία πλημμελής επαλήθευση και άλλο η συνειδητή συμμετοχή σε απάτη.

Η αλληλέγγυα ευθύνη δεν μπορεί να λειτουργεί ως αντικειμενική ευθύνη για κάθε ανακρίβεια που εμφανίζεται σε μία αίτηση.

4. Πώς θα εφαρμοστεί η διάταξη περί σύγκρουσης συμφερόντων;

Η σχετική πρόβλεψη δημιουργεί σοβαρά πρακτικά και ερμηνευτικά ερωτήματα.

Θα μπορεί ένας Αγροτικός Συνεταιρισμός να υποβάλλει αιτήσεις για τα ίδια του τα μέλη; Θα μπορεί ένας γεωπόνος ή άλλος πιστοποιημένος επαγγελματίας να εξυπηρετεί τον πατέρα, τη μητέρα, τον σύζυγο ή το παιδί του; Τι θα ισχύει για εταιρικές, επαγγελματικές ή συγγενικές σχέσεις;

Χωρίς σαφή οριοθέτηση, υπάρχει κίνδυνος η ίδια διάταξη να εφαρμόζεται διαφορετικά από περιοχή σε περιοχή ή από ελεγκτή σε ελεγκτή.

Απαιτούνται συγκεκριμένες εξαιρέσεις, αντικειμενικά κριτήρια και ενιαίες δεσμευτικές οδηγίες, ώστε να αποτρέπονται οι πραγματικές συγκρούσεις συμφερόντων χωρίς να εμποδίζεται η φυσιολογική λειτουργία συνεταιριστικών οργανώσεων, οικογενειακών εκμεταλλεύσεων και τοπικών επαγγελματικών δομών.

5. Πώς θα ελεγχθούν αποτελεσματικά οι ηλεκτρονικές αυτοϋποβολές;

Η δυνατότητα ηλεκτρονικής αυτοϋποβολής δεν αποτελεί νέα εξέλιξη, καθώς εφαρμόζεται ήδη από το 2014.

Η πολυετής εμπειρία έχει δείξει, όμως, ότι όταν η online υποβολή δεν συνοδεύεται από ένα ενιαίο και αποτελεσματικό πλαίσιο εποπτείας, διαφάνειας και ελέγχου, δημιουργούνται συνθήκες που ευνοούν την ανεξέλεγκτη παροχή υπηρεσιών από τρίτους, την παραοικονομία και τον αθέμιτο ανταγωνισμό.

Δεν προτείνουμε την κατάργηση της ηλεκτρονικής υποβολής από τους ίδιους τους δικαιούχους ενισχύσεων. Προτείνουμε τη θωράκισή της, ώστε να διασφαλίζεται ότι χρησιμοποιείται πραγματικά από τον ίδιο τον παραγωγό και δεν μετατρέπεται σε όχημα μαζικής, μη πιστοποιημένης και αδήλωτης επαγγελματικής δραστηριότητας.

Η τεχνολογία παρέχει σήμερα τα αναγκαία εργαλεία: Ανάλυση προτύπων χρήσης, καταγραφή και συσχέτιση διευθύνσεων IP και συσκευών, αναγνώριση συσκευής και προγράμματος περιήγησης, πλήρη αρχεία καταγραφής ενεργειών, χρονικές σημάνσεις, πολυπαραγοντική ταυτοποίηση, ανίχνευση ασυνήθιστης ή μαζικής δραστηριότητας και διασταύρωση με τα εκδιδόμενα φορολογικά παραστατικά.

Με αυτόν τον τρόπο προστατεύεται το δικαίωμα του πραγματικού παραγωγού να υποβάλλει μόνος του την αίτησή του, χωρίς να δημιουργούνται παράλληλα ανεξέλεγκτα κανάλια παροχής υπηρεσιών.

6. Πώς θα διασφαλιστεί η διαφάνεια στις χρεώσεις;

Η ανάγκη για ενιαίο πληροφοριακό σύστημα τιμολόγησης και ελέγχου δεν αποτελεί νέα ιδέα. Αντίστοιχοι μηχανισμοί είχαν εφαρμοστεί στο παρελθόν, συμβάλλοντας στη διαφάνεια των συναλλαγών και στον έλεγχο των παρεχόμενων υπηρεσιών.

Όταν οι μηχανισμοί αυτοί καταργήθηκαν, δημιουργήθηκαν συνθήκες που ευνόησαν την ανάπτυξη φαινομένων παραοικονομίας και αθέμιτου ανταγωνισμού από πρόσωπα που παρείχαν υπηρεσίες χωρίς νόμιμα φορολογικά παραστατικά και χωρίς δυνατότητα ουσιαστικής εποπτείας.

Για τον λόγο αυτό απαιτείται ένα σύγχρονο, ενιαίο πληροφοριακό σύστημα τιμολόγησης, διασυνδεδεμένο με την ΑΑΔΕ και βασισμένο σε κοινοποιημένο τιμοκατάλογο υπηρεσιών.

Κάθε ΕΑΕ που υποβάλλεται με επαγγελματική υποστήριξη πρέπει να συνδέεται υποχρεωτικά με το αντίστοιχο νόμιμο φορολογικό παραστατικό. Η διαδικασία πρέπει να είναι πλήρως ψηφιακή, διαφανής και ελέγξιμη, χωρίς να επιβάλλονται ενιαίες τιμές, αλλά με υποχρέωση προηγούμενης γνωστοποίησης και σαφούς ενημέρωσης του παραγωγού.

Με αυτόν τον τρόπο ενισχύονται η διαφάνεια, ο υγιής ανταγωνισμός και η προστασία τόσο του παραγωγού όσο και των πιστοποιημένων παρόχων.

7. Θα υποχρεούνται οι πάροχοι να λειτουργούν όλο τον χρόνο;

Η λειτουργία ενός ΚΥΔ δεν περιορίζεται στους λίγους μήνες υποβολής των δηλώσεων.

Οι ανάγκες των παραγωγών συνεχίζονται καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους: διορθώσεις, μεταβολές, αποσφαλματώσεις, μεταβιβάσεις δικαιωμάτων, διοικητικοί και επιτόπιοι έλεγχοι, ενστάσεις, παρακολούθηση πληρωμών και συνεχής τεχνική υποστήριξη.

Επομένως, οι πιστοποιημένοι πάροχοι πρέπει να έχουν υποχρέωση πραγματικής και συνεχούς λειτουργίας και όχι μόνο εποχικής παρουσίας κατά την περίοδο υποβολής.

Η ετήσια λειτουργία πρέπει να αποτελεί στοιχείο της πιστοποίησης, μαζί με την επάρκεια προσωπικού, τις υποδομές, τη φυσική παρουσία, την τεχνική υποστήριξη και τη δυνατότητα άμεσης εξυπηρέτησης του παραγωγού.

8. Γιατί περιορίζεται ένα διεπιστημονικό έργο σε λίγες επαγγελματικές κατηγορίες;

Το ΟΣΔΕ παρουσιάζεται σε ορισμένες περιπτώσεις σχεδόν ως έργο λίγων επαγγελματικών ειδικοτήτων.

Στην πραγματικότητα, πίσω από κάθε αίτηση εργάζονται γεωπόνοι, οικονομολόγοι, λογιστές, πληροφορικοί, γεωγράφοι, στελέχη Γεωγραφικών Συστημάτων Πληροφοριών, νομικοί, ειδικοί κυβερνοασφάλειας, διοικητικά στελέχη και πολλοί ακόμη επιστήμονες και επαγγελματίες.

Το ΟΣΔΕ δεν αποτελεί μία απλή διαδικασία συμπλήρωσης εντύπων. Είναι ένα σύνθετο διοικητικό, γεωχωρικό, φορολογικό και ψηφιακό έργο, το οποίο απαιτεί πραγματικά διεπιστημονική προσέγγιση.

Το πλαίσιο πιστοποίησης πρέπει να αξιολογεί τη συνολική επάρκεια της οργανωτικής δομής και της ομάδας έργου και όχι να εγκλωβίζεται σε έναν περιορισμένο κατάλογο επαγγελματικών τίτλων.

9. Με ποια κριτήρια θα πιστοποιούνται και θα εποπτεύονται οι νέοι πάροχοι;

Η επιτυχία του νέου μοντέλου δεν θα εξαρτηθεί από το πόσοι πάροχοι θα εγγραφούν σε ένα μητρώο.

Θα εξαρτηθεί από το αν διαθέτουν την αναγκαία στελέχωση, επαγγελματική επάρκεια, τεχνική υποδομή, κυβερνοασφάλεια, φυσική παρουσία, σύστημα εσωτερικού ελέγχου και δυνατότητα συνεχούς εξυπηρέτησης των παραγωγών.

Η άρση αδικαιολόγητων περιορισμών και το άνοιγμα της αγοράς δεν μπορεί να σημαίνουν κατάργηση των ποιοτικών προϋποθέσεων. Η ισότητα στον ανταγωνισμό προϋποθέτει κοινούς κανόνες για όλους.

Τα ίδια ουσιαστικά πρότυπα πρέπει να εφαρμόζονται τόσο στους υφιστάμενους όσο και στους νέους παρόχους, ανεξαρτήτως νομικής μορφής ή επαγγελματικής ιδιότητας.

10. Ποιος θα υποστηρίζει καθημερινά τους παρόχους και τους παραγωγούς;

Η μετάβαση σε νέο πληροφοριακό και διοικητικό μοντέλο δεν μπορεί να στηριχθεί μόνο σε εγκυκλίους και αποσπασματικές ανακοινώσεις.

Απαιτείται ένας κεντρικός και μόνιμος μηχανισμός συντονισμού, με ενιαίο help desk, δεσμευτικές οδηγίες, οργανωμένη εκπαίδευση, σύστημα καταγραφής και επίλυσης προβλημάτων, παρακολούθηση των αποσφαλματώσεων και συνεχή επιχειρησιακή υποστήριξη.

Οι απαντήσεις πρέπει να είναι ενιαίες, γραπτές και διαθέσιμες σε όλους, ώστε να μην παρατηρούνται διαφορετικές ερμηνείες ανά περιοχή ή ανά υπάλληλο.

Η υποστήριξη δεν αποτελεί δευτερεύουσα λειτουργία. Είναι βασική προϋπόθεση για την ορθή εφαρμογή του νέου πλαισίου.

11. Πώς προστατεύονται τα υφιστάμενα πιστοποιημένα ΚΥΔ και οι επενδύσεις τους;

Τα υφιστάμενα ΚΥΔ πιστοποιήθηκαν για συγκεκριμένο χρονικό ορίζοντα και κλήθηκαν από την ίδια την Πολιτεία να επενδύσουν σε προσωπικό, τεχνικές υποδομές, πληροφοριακά συστήματα, κυβερνοασφάλεια, οργανωτικές διαδικασίες και συμμόρφωση με το ΣΔΕΠΥΑΠ.

Πολλοί φορείς προχώρησαν σε σημαντικές επενδύσεις και ανέλαβαν πολυετείς οικονομικές και οργανωτικές υποχρεώσεις, έχοντας την εύλογη προσδοκία ότι το θεσμικό πλαίσιο πιστοποίησης θα ίσχυε μέχρι το 2027.

Η Πολιτεία έχει ασφαλώς το δικαίωμα να μεταρρυθμίζει το σύστημα. Οφείλει, όμως, να προβλέπει δίκαιη και ομαλή μετάβαση, να αναγνωρίζει τις επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν κατ’ απαίτησή της και να αποφεύγει την αιφνίδια απαξίωση οργανωτικών δομών που δημιουργήθηκαν για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος.

Χρειάζονται σαφείς μεταβατικές διατάξεις, εύλογος χρόνος προσαρμογής και αντικειμενική διαδικασία επαναπιστοποίησης, χωρίς να μηδενίζεται η μέχρι σήμερα εμπειρία και συμμόρφωση των υφιστάμενων φορέων.

12. Ποιο πλαίσιο θα αντικαταστήσει το ΣΔΕΠΥΑΠ;

Το ΣΔΕΠΥΑΠ δεν αποτελούσε μία απλή τυπική σύμβαση. Περιείχε σημαντικές οργανωτικές, λειτουργικές και τεχνικές υποχρεώσεις για τα ΚΥΔ: κανόνες στελέχωσης, ασφάλειας πληροφοριών, προστασίας προσωπικών δεδομένων, τήρησης αρχείων, εσωτερικών διαδικασιών και ποιότητας παρεχόμενων υπηρεσιών.

Εφόσον το υφιστάμενο σύστημα καταργείται, ποιο ενιαίο κανονιστικό και λειτουργικό πλαίσιο θα το αντικαταστήσει; Πότε θα εκδοθεί; Θα είναι διαθέσιμο πριν από την έναρξη των νέων υποχρεώσεων; Θα εφαρμόζεται με τον ίδιο τρόπο σε όλους τους παρόχους;

Δεν είναι θεσμικά ασφαλές να καταργείται ένα αναλυτικό πλαίσιο υποχρεώσεων χωρίς να έχει προηγουμένως παρουσιαστεί και τεθεί σε εφαρμογή το νέο.

Οι πάροχοι δεν μπορούν να απειλούνται με βαριές κυρώσεις για παραβάσεις κανόνων που δεν έχουν ακόμη προσδιοριστεί με πληρότητα και σαφήνεια.

13. Είναι η ΑΑΔΕ επιχειρησιακά έτοιμη να αναλάβει το σύνολο του έργου;

Η μεταφορά ενός τόσο σύνθετου συστήματος στην ΑΑΔΕ αποτελεί μείζονα διοικητική και τεχνική αλλαγή.

Το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι μόνο ποιος φορέας θα έχει την αρμοδιότητα, αλλά αν έχουν εξασφαλιστεί η αναγκαία στελέχωση, η εξειδικευμένη τεχνογνωσία, η τεχνική υποδομή, οι διαλειτουργικότητες, οι διαδικασίες διαχείρισης κρίσεων και η συνεχής υποστήριξη των χρηστών.

Ποιο είναι το αναλυτικό σχέδιο μετάβασης; Έχουν προηγηθεί δοκιμές σε πραγματικές συνθήκες; Υπάρχει σχέδιο επιχειρησιακής συνέχειας σε περίπτωση τεχνικής αστοχίας; Ποιος θα αναλαμβάνει την ευθύνη όταν μία διαλειτουργικότητα δεν λειτουργεί, ένα δεδομένο εμφανίζεται λανθασμένα ή μία αίτηση δεν μπορεί να ολοκληρωθεί εγκαίρως;

Η ανάληψη του έργου από την ΑΑΔΕ πρέπει να συνοδευτεί από συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα, σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων, επαρκείς ανθρώπινους και τεχνικούς πόρους και πλήρη λογοδοσία.

Η μετάβαση πρέπει να γίνει όταν το νέο σύστημα είναι πραγματικά έτοιμο και όχι απλώς επειδή έχει θεσπιστεί νομοθετικά.

Η Αγροτική Ένωση Α.Ε. δεν αντιτίθεται στις μεταρρυθμίσεις. Αντιθέτως, θεωρεί ότι το ΟΣΔΕ χρειάζεται διαρκή εκσυγχρονισμό, αυστηρούς ελέγχους και πλήρη διαφάνεια.

Πιστεύουμε, όμως, ότι όσο αυστηρότερες είναι οι κυρώσεις, τόσο σαφέστεροι πρέπει να είναι οι κανόνες. Όσο περισσότερες είναι οι διαλειτουργικότητες, τόσο καθαρότερα πρέπει να κατανέμεται η ευθύνη. Και όσο περισσότερο ανοίγει η αγορά, τόσο ισχυρότερα πρέπει να είναι τα κοινά πρότυπα πιστοποίησης, εποπτείας και λογοδοσίας.

Οι μεγάλες μεταρρυθμίσεις δεν έχουν ανάγκη από αυτόκλητους εκφραστές. Έχουν ανάγκη από θεσμικό διάλογο με τους φορείς που καλούνται καθημερινά να φέρουν εις πέρας ένα τόσο σύνθετο και κρίσιμο έργο, από τεκμηριωμένες προτάσεις και, κυρίως, από ανθρώπους που είναι έτοιμοι να αναλάβουν την ευθύνη των επιλογών τους όταν έρθει η ώρα της εφαρμογής.

Η ιστορία δεν θυμάται ποιος εμφανιζόταν ως συνομιλητής της Πολιτείας. Θυμάται ποιος ανέλαβε την ευθύνη όταν κρίθηκε το αποτέλεσμα.

Η Αγροτική Ένωση Α.Ε. θα συνεχίσει να συμβάλλει θεσμικά και εποικοδομητικά, καταθέτοντας συγκεκριμένες και εφαρμόσιμες προτάσεις. Το ΟΣΔΕ αποτελεί μία από τις σημαντικότερες εθνικές ψηφιακές υποδομές για τον πρωτογενή τομέα και απαιτεί σοβαρό σχεδιασμό, θεσμική σταθερότητα, επιχειρησιακή ετοιμότητα και πλήρη λογοδοσία.

Η πραγματική δοκιμασία του νέου πλαισίου θα έρθει την ώρα της εφαρμογής του. Τότε θα φανεί αν μπορεί να λειτουργήσει με αξιοπιστία, διαφάνεια και ασφάλεια δικαίου και, κυρίως, αν μπορεί να υπηρετήσει αποτελεσματικά τον Έλληνα παραγωγό.

Άρθρο του Γιάννη Πάζιου, Διευθύνοντα Συμβούλου στην Αγροτική Ένωση Α.Ε.